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Competencias en la Administración Pública

El Diccionario de Competencias Genéricas de la Junta de Andalucía define las competencias como el conjunto de conocimientos, aptitudes, valores y actitudes  que deben poseer las personas que trabajan en la Junta de Andalucía para desempeñar sus funciones con el mayor grado de calidad y eficiencia posible para así prestar un mejor servicio a la ciudadanía.

La evolución de las competencias en la Junta de Andalucía ha sido similar al observado en otros sitios, estableciéndose inicialmente las competencias directivas y posteriormente las de todo el personal así como las de colectivos específicos. El informe “Managing Competencies in Government: State of the Art Practices and Issues at Stake for the Future” de la OCDE hace una revision de la situación, profundizando su análisis en los países que presentan un sistema de gestión por competencias más maduro: Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Francia, Holanda, Reino Unido y Estados Unidos.

La gestión por competencias se desarrollo en organismos de carácter privado y fue introducida en la administración pública en Estados Unidos y el Reino Unido en la década de los años 80 en el contexto de la Nueva Gestión Pública, extendiéndose de una forma notable a finales de los años 90.

Con la gestión por competencias se pretendía facilitar la introducción de cambios, mejorar la comunicación (al proporcionar un lenguaje y conductas comunes para conseguir los objetivos de la organización) y aumentar de la capacidad de los empleados públicos para mantener o conseguir un empleo.

Todos los países estudiados en el informe arriba indicado menos Francia disponen de un modelo de competencias, priorizándose (cómo había ocurrido en el sector privado) en los funcionarios de mayor posición en la jerarquía. El modelo de competencias se centra en las conductas, con especial atención a los valores, que se sitúan en el núcleo de las competencias; apenas se abordan las competencias técnicas. Cuando además de las competencias generales se establecen competencias específicas, estas suelen ser desarrolladas autónomamente por cada departamento ministerial. Es el caso de Estados Unidos y el Reino Unido, aunque en este último país están tratando de desarrollar competencias técnicas para varios departamentos.

Las competencias en el sector público han llevado la misma evolución que en el sector privado, iniciándose por competencias directivas y extendiéndose posteriormente al resto de los empleados. En general en la mayoría de los países hay un programa específico de competencias para directivos, pero no hay un modelo único pues mientras que en algunos países estos son programas diferenciados del resto de empleados, en otros forman parte de las competencias generales y son de ayuda al desarrollo de la carrera profesional.

En Canadá tienen un único mapa de competencias para todos los empleados públicos, pero han desarrollado mapas específicos para directivos y otros colectivos profesionales específicos. En la mayoría de los países tienen al menos dos mapas de competencias, uno para los directivos y otro para el resto; es el caso de Holanda con dos mapas uno hasta un determinado nivel y otro para los de niveles más levados.

En Australia empezaron con su programa de competencias para directivos en 1999 y en 2007 lo han extendido a todos los empleados. La misma evolución se observa en el  Reino Unido, donde empezaron por los funcionarios de más alto nivel (unos 4000) que son los únicos que tienen unas competencias definidas para toda la administración; en 2003 se desarrollaron las competencias de todo el personal (aunque está poco desarrollado para los trabajadores manuales). En Estados Unidos empezaron en 1992 con las competencias para directivos y posteriormente han establecido un diccionario de 37 competencias para todos los trabajadores federales.

En Bélgica el proceso ha sido inverso, empezaron con las competencias generales para todos los empleados públicos y recientemente han desarrollado las competencias específicas para directivos. Algo parecido se observa en Korea, donde definieron un diccionario general de competencias en el año 2001 y ahora están haciendo desarrollos específicos para los distintos niveles de responsabilidad en la gestión con un interés especial en las personas de reciente incorporación.

En términos generales el modelo de competencias se implanta mediante un proceso de “ensayo y error” aunque se establezca un marco general evaluado y revisado periódicamente. La implantación es responsabilidad de cada departamento ministerial, si bien son dirigidos y asesorados por el organismo central de la dirección de personal. La gestión por competencias es usada principalmente en los procesos de selección, formación, planes de relevo y guía para la carrera profesional. Su uso para la evaluación del desempeño y renumeración es muy limitada en los países estudiados.

La implantación de un sistema de gestión por competencias requiere una integración vertical (alineamiento con la estrategia), horizontal (a través de varios procesos de recurso humanos) y a través de toda la organización. Aunque todos los países estudiados están interesados en estas dimensiones, no hay experiencias de una implantación que aborde de una forma amplia estos aspectos.

Los pasos para su implantación están bien definidos, al igual que las principales dificultades para su implantación: identificación de las competencias y definición del mapa de competencias, implicación y participación de altos cargos y niveles intermedios así como resto de empleados. Entre los factores de éxito se destaca: un plan bien elaborado, una adaptación a las especificidades del sector público y una revisión permanente.

Se están produciendo novedades constantemente en este ámbito, incorporando nuevas prácticas y modificándose o ampliándose las ya existentes, incluyéndose los perfiles de competencias en la descripción de los puestos de trabajo e implantando programas para la valoración del desempeño mediante el análisis de las competencias.

Se identifican como claves para el siglo XXI ocho competencias agrupadas en cuatro meta-competencias: pensamiento creativo, flexibilidad, cooperación y pensamiento estratégico. Todas ellas llevan asociada la “gestión del cambio” y están especialmente indicadas para los puestos directivos.

No hay duda sobre que la gestión por competencias será incorporada a la administración pública, si bien el proceso será muy desigual de unos departamentos a otros.

La Ley de Transparencia en el ámbito sanitario

La Ley de Transparencia tendrá un importante efecto en la administración sanitaria aunque se mantengan las limitaciones del anteproyecto.

Esperemos que al menos sirva para aclarar términos pues en ocasiones hemos escuchado a responsables sanitarios referirse a medidas de transparencia por el hecho de facilitar el acceso electrónico a los datos de su propia historia de salud digital. Para clarificar términos y situaciones, me ha resultado muy clarificadora la diferenciación entre:

  • Transparencia activa: Obligación de la administración de difundir su información. Al no existir esa obligación (excepto para aspectos concretos), es una iniciativa a valorar positivamente, pero al día de hoy es graciable.
  • Transparencia pasiva: Derecho de los ciudadanos a reclamar la información que consideren oportuna. No sabemos el grado de respuesta a las solicitudes sobre datos sanitarios, pero en general el nivel de respuesta a este tipo de solicitudes es bajo. Un estudio publicado en 2005 mostró que en España el 62% de las solicitudes de información no tuvieron respuesta y sólo una de cada cuatro recibidas eran adecuadas. Activistas pro transparencia han creado un portal para solicitar información a las administraciones públicas y avanzar en este derecho denunciando las administraciones no transparentes.
  • Transparencia Participativa: Obligación de la administración de difundir los datos brutos para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de reutilizarlos para generar valor (puede ser económico, conocimiento-investigación, mejora servicios públicos, valor democrático etc). Este es el ámbito de los portales open data de reutilización de la información pública, todavía esqueléticos pero de enorme potencial. En el ámbito sanitario las iniciativas más importantes son las del Reino Unido y USA.


(El video es my largo pero merece la pena: The Community Health Data Initiative is launched in a Forum at the Institute of Medicine, Washington, D.C. – June 2, 2010. )

Aunque el acceso a la información en España no es homologable a los países de nuestro entorno, tenemos normativa que afecta a la transparencia y acceso a datos sanitarios. La Ley de Procedimiento Administrativo establece que podemos solicitar información siempre que seamos parte interesada en un procedimiento. La ley de autonomía del paciente y documentación clínica regula los derechos de los pacientes relativos a su la información asistencial y el derecho de la población a recibir cierta información epidemiológica; con respecto al SNS establece el derecho a recibir información sobre los servicios y unidades asistenciales disponibles, su calidad, los requisitos de acceso e información para elegir médico y centro.

Está establecido igualmente el derecho a recibir y acceder a información ambiental, ámbito en el que la norma es más clara y vinculante consecuencia de transposición de la directiva europea. A tener en cuenta igualmente la LOPD y su desarrollo al considerar los datos de salud de alto nivel de seguridad y establece de una forma muy precisa las limitaciones en la cesión de datos.

Otros elementos a considerar son la ley de salud pública estatal que al igual que algunas autonómicas como la de Andalucía hacen grandes declaraciones de intenciones sobre transparencia y derecho a la información para finalmente remitir a lo establecido en alguna de las normas antes citadas, lo cual ha tenido pocos efectos prácticos. Las alusiones a transparencia de esas leyes, se llenarán de contenido con la ley de transparencia (de hecho el anteproyecto de la Ley general de salud pública remitía a la ley de transparencia, eliminada la referencia al paralizarse la tramitación de esta última). Otras iniciativas para una ley específica sobre transferencia en el ámbito sanitario no se han concretado.

Para valorar el impacto de esta ley en el ámbito sanitario, hemos de tener en cuenta lo siguiente:

  • El alcance de la norma afecta a la administración y servicios sanitarios de titularidad pública, departamentos universitarios, empresas públicas, agencias, fundaciones y organizaciones en las que el 50% de la titularidad sea pública. Si en el alcance se hubieran incluido como en otros países a las actividades privadas realizadas con fondos públicos (subvenciones, conciertos, convenios etc) se ampliaría su alcance de una forma notable.
  • Contempla la transparencia activa establecimiento la obligación de los organismos afectados de difundir en un portal de transparencia los datos más relevantes sobre información institucional, organizativa, de planificación, de relevancia jurídica, económico presupuestaria y estadística.
  • Contempla la transparencia pasiva: Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, entendida esta  la que obre en poder de cualquiera de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley y que haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones públicas, siempre y cuando no afecte a la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública o la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos. Se establecen unos límites genéricos a este derecho que al poder interpretarlos restrictivamente pueden limitar los derechos de acceso; estos límites son imprecisos y algunos de ellos podrían limitar el acceso a aciertos datos de salud pública al poder causar perjuicio a “Los intereses económicos y comerciales”. No se entiendo muy bien como se puede causar un perjuicio a la “La protección del medio ambiente” o a “La política económica y monetaria” contemplados entre las limitaciones de acceso.
  • Se denegará el acceso a la información solicitada sobre datos especialmente protegidos en los términos de la normativa de protección de datos personales. Se podrán suministrar datos personales que no tengan la consideración de altamente protegidos si el órgano responsable considera que no se perjudica ningún derecho constitucionalmente protegido. En caso de no poderse ceder la totalidad de los datos por no estar permitido su acceso, se puede suministrar la parte no restringida de los mismos; creo que se podría haber indicado la posibilidad de anonimizar los datos.
  • Hay un grupo de excepciones que al incluirse limitan el control sobre las administraciones; se refiere a la documentación que esté en curso de elaboración o de publicación general o que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, informes y comunicaciones internas o entre órganos o entidades administrativas. No podremos pedir los informes técnicos en los que se baso una decisión.
  • El proceso de solicitud ha de ser sencillo, por cualquier medio, dando los datos básicos de contacto sin necesidad de explicar para qué se quiere la información (no hace falta ser parte interesada como hasta ahora). Las tramitaciones se realizarán preferentemente por internet y el acceso a la información es gratuito (salvo coste de copias etc).
  • La solicitud debe ser resuelta en el plazo de un mes, pero si no se contesta en ese plazo hay silencio administrativo negativo, con lo que en la práctica quien no quiera dar la información simplemente no contesta, sin necesidad de dar una justificación de la negativa.
  • Se podrá interponer una reclamación ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios.
  • No trata de la transparencia participativa, al estar incorporada en el decreto de reutilización de la información pública.
  • No incorpora el régimen de sanciones previstas en caso de incumplimiento ni contempla medidas para promover la cultura del principio de transparencia.

El desarrollo de la ley requerirá el establecimiento de unidades de información que centralicen esta solicites (contempladas en la ley para la Administración General del Estado) y la formación de profesionales en estos temas; Para responder a esta solicitudes será preciso igualmente revisar los sistemas de información y orientarlos a los usuarios de forma que ellos puedan obtener directamente la información sin necesidad de tener que solicitarla. Pero al margen de estos aspectos instrumentales, el mayor reto será orientar la administración pública hacia los principios del gobierno abierto.

No incluyo en este artículo el Título II de la Ley referido al Buen Gobierno.

Transparencia y acceso a la información pública.

En España la transparencia no está incorporada en la cultura de los poderes públicos, lo que es una muestra de inmadurez del sistema democrático, persistiendo prácticas propias de estados totalitarios.

Lo que ocurre aquí no es distinto de lo ocurrido en otros países hace décadas, donde la presión social y consolidación de las sociedades democráticas ha motivado que se hayan establecido leyes que establecen el derecho de los ciudadanos a acceder a la información producida y gestionada por los poderes públicos. Estas normas son más avanzadas en los países anglosajones y nórdicos y más restrictivas en los países con un sistema democrático menos consolidado.

España es el único país de Europa con más de un millón de habitantes que no tiene una ley de acceso a la información; figuraba en el programa electoral del PSOE en 2004 y 2008 e incluso se inició su tramitación que se detuvo en agosto de 2010. La transparencia es una de las reivindicaciones del movimiento 15M  y de ella se hizo eco el Congreso de los Diputados al aprobar por unanimidad el 21 de junio de 2011 una moción por la que instaba al Gobierno a presentar la Ley de Transparencia antes de agosto; esto formaba parte de un  paquete para mejorar la participación política y el control de las instituciones democráticas; la finalización de la legislatura impidió avanzar en su tramitación.


El Consejo de Ministros del  aprobó el 23 de marzo el Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Para su valoración he tenido en cuenta el documento imprescindible Transparencia y acceso a la información pública en España: análisis y propuestas legislativas de Emilio Guichot Reina y los diez puntos de la Coalición Pro Acceso.

El anteproyecto trata dos temas que aunque relacionados, son totalmente independientes, por lo que la transparencia queda en cierta forma diluida. En primer lugar es preciso valorar positivamente la iniciativa legislativa como requisito necesario, pero no suficiente por si mismo para mejorar la trasparencia y el acceso a la información pública en España; la presión por parte de la sociedad civil será decisiva con iniciativas como la Coalición Proacceso, el propio movimiento 15M o el portal tuderechoasaber.es que te facilita la solicitud de información a cualquier institución pública española.

Como valoración global, podemos decir que el anteproyecto se parece más a las normas de los países de democracias menos consolidadas que a los más avanzados.

Aspectos concretos que considero pueden mejorarse:

–         No es reconocido el acceso a la información entre los derechos fundamentales, aspecto importante para su interpretación respecto a otras leyes.

–         Quedan excluidos de su alcance no solo la Casa Real sino también la información generada con fondos públicos y de organizaciones políticas y sindicales.

–         Se excluyen informes preliminares que sirven de base para producir los informes definitivos e informes usados para tomar decisiones.

–         Establece unos límites al acceso a la información un tanto genéricos (“los intereses económicos y comerciales”,“la protección del medio ambiente”)por lo que una interpretación restrictiva de los mismos puede dejar este derecho en nada.

–         Establece el silencio administrativo negativo, por lo que la administración no se ve obligada a dar explicaciones por no responder una solicitud.

–         El órgano regulador es una agencia previamente existente con poco contenido a la que se le amplia el nombre y se le añadirán en sus estatutos artículos referidos a transparencia; como en la propia ley, la transparencia queda diluida.

–         No se ve constextualizada la norma en el marco del gobierno abierto que no aparece en el texto, ni hay tampoco mención a las redes sociales.

–         No hay referencia a Internet, si aun portal de gestión de información, no como estrategia de comunicación, conversación y participación ciudadana.

–         El órgano regulador debería ser un independiente y su presidente nombrado por el Parlamento.

–         Carece de régimen sancionador.

–         No aparecen medidas para introducir la cultura de la trasparencia.

A pesar de esto, bienvenido sea el anteproyecto y esperemos que sea mejorado en el debate parlamentario y que alcance el máximo consenso político.

Actualización 12 de abril 2012: Observaciones al proyecto por parte de la Organization for Security and Co-operation in Europe (The Office of the Representative on Freedom of the Media)

Estadística y cartografía sanitaria

El último número de la Revista Información Estadística y Cartográfica de Andalucía es monográfcio sobre “Geoestadística. Integración de la información cartográfica y estadística”; no podía ser menos por la fusión que se ha producido en Andalucía entre los organos estadísticos y cartográficos existentes en un único organismo: El Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía.

Los artículo de esta publicación están dividida en tres bloques. En el primero se hace una revisión de la evolución paralela de ambas disciplinas y sus puntos de encuentro en los  atlas y cartografía temática, la georreferenciación de los censos de población y viviendas y su confluencia e importancia en la apertura de datos (open data). El segundo bloque se dedica a experiencias concretas en Andalucía en el sistema estadístico y cartográfico,  medio ambiente, sanidad, educación y administración pública. El último bloque se dedica a aplicaciones del análisis geosestadístico, en demografía, epidemiología, geocodificación e interpolación espacial.

Entre las experiencias presentadas se encuentra “Pascua: Portal de estadísticas sanitarias” (pag 121). Este portal estadístico cuenta con una base de datos Oracle, un almacenamiento de los datos en infocubos SAP BW (SAP Business Information Warehouse) y una interface web mediante Enterprise Portal 6.0. De especial interés en el contexto de este monográfico es la integración en Pascua del módulo Tematicos del SIG Corporativo de la Junta de Andalucía. Temáticos toma la información del portal estadístico y dibuja mapas en base a dicha información, apoyándose en servicios de generación de mapas conformes con los estándares del OGC (como WMS, WFS y SLD). En pascua disponemos de datos del Padrón municipal de habitantes (1999 a 2010) Estadísticas del Movimiento Natural de la Población:Nacimientos, defunciones y muertes fetales tardías (1979a 2009). Registro de Interrupciones Voluntarias del Embarazo (1999 a 2009).Estadísticas de establecimientos sanitarios con régimen de internado (ESCRI) (1999 a 2009) CMBDA (2007 a 2010).Estadísticas de Incapacidad Laboral (2009 a 2010), Registro de Centros y Establecimientos Sanitarios (1979a 2009). Actividad de Salud Responde (2008 a 2010) y Sistema de Información de Atención Primaria (2010).

Para la ordenación y agrupación de los datos se ha tenido como referencia el modelo de datos sanitarios de Eurostat y los Indicadores Claves del Sistema Nacional de Salud.

Pascua permite a los profesionales sanitarios disponer de un punto de acceso a las estadísticas sanitarias más relevantes.

Como evolución futura, pensamos que estos portales sectoriales deben de integrarse en las plataformas corporativas estadístico-cartográficas comunes que den respuesta a los distinos organismos de la Junta de Andalucía; es la tendencia general en las infraestrusturas tecnológicas. La experiencia en el ámbito cartográfico ha sido muy buen apara nosotros: el SIG Mercator de la Consejería de Saludel está migrando progresivamente sus funcionalidades al SIG Corporativo de la Junta de Andalucía a medida que este va desarrollándose.

La tendencia a portales únicos para la reutilización de datos de las administraciones públicas va igualmente en esa linea.

Redes Sociales y Administración Pública

Estamos observando como en algunas organizaciones (incluida alguna Administración pública) se reproduce con respecto a las Redes Sociales, el mismo fenómeno que se produjo a finales de los años 90 con respecto a las páginas web: se plantea el objetivo de estar presentes en las redes sociales como un fin en si mismo y no como un instrumento de apoyo a la estrategia general de la organización.

Para contextualizar la estrategia, en las presentaciones que se incluyen se hace un recorrido desde “You” como personaje del año en la portada de la revista TIME en el año 2006 hasta “The Protester” en la portada de 2011. Pertenecen a un curso sobre Redes sociales y Administración Pública.

La evolución de las redes sociales entre estos momentos ha tenido su impacto en las personas y organizaciones y lógicamente en los empleados públicos, la administración pública y su relación con los ciudadanos. Los avances en los nuevos conceptos y estrategias en la forma de entender la administración pública, fundamentalmente el de gobierno abierto con sus principios de transparencia, colaboración y participación, va  pareja a la evolución de las redes sociales, que se convierten en herramienta fundamental para el desarrollo de esta estrategia.

En estas presentaciones se hace un recorrido durante este periodo con paradas en los conceptos de Gobierno Abierto, el efecto Obama, las experiencias en USA, UK, Canadá, y Australia para aterrizar en Cataluña, el País Vasco, con una escala en Navarra, donde estaremos muy atentos a sus iniciativas. Finalmente se comenta una experiencia de un ejemplo de incorporación de herramientas de la web 2.0 en la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía.

Un apartado especial está dedicado a las tendencias futuras de las redes sociales en las administraciones públicas y su soporte tecnológico y organizativo, así como los elementos a tener en cuenta para incorporar las redes sociales a la estrategia de nuestra organización.

Datos sanitarios abiertos

El movimiento de datos abiertos u open data va tomando un protagonismo progresivo también en nuestro país.

La reciente aprobación del Decreto de reutilización de datos del sector público, aunque insuficiente, es un avance en este sentido.

La apertura de datos genera valor de distintas características:

  • Valor democrático. Pueden contribuir a la transparencia y por tanto a la calidad democrática.
  • Valor económico. Se genera nuevos usos de los datos que pueden dar nuevos servicios y productos.
  • Valor en mejora de servicios públicos. El acceso a los datos de la administración pública puede contribuir a mejorar la calidad de sus servicios.
  • Valor en conocimiento. La disponibilidad de datos puede facilitar la investigación científica y generar conocimiento (el proyecto genoma humano es el paradigma al respecto).

La apertura de datos está debatiéndose incluso respecto a los datos usados por los científicos, quienes tradicionalmente los han considerado de su propiedad. La investigación puede avanzar considerablemente compartiendo datos, pero en el mundo competitivo de la investigación científica esto no ocurre. El debate está favorecido por las posibilidades tecnológicas que favorecen compartir los datos, el que los datos o los recursos usados para la investigación tengan un origen gubernamental y por tanto estar sometidos a la apertura de datos públicos, y al interés de otros por replicar los resultados.

En cuanto a la apertura de datos del ámbito sanitario, las referencias internacionales más destacadas son las de aquellos países que han apostado por el open data. En USA está el Health.Data.Gov portal de descarga de un gran volumen de datos sanitarios generados en las distintas agencias gubernamentales. El Health 2.0 Developers Challenge trata de impulsar los desarrollos externos con estos datos. El portal data.gov.au de de Australia tiene una estructura similar.

La tradición de apertura de datos en el Reino Unido se está reforzando con nuevos datos para potenciar la investigación sanitaria y el poder de decisión de los pacientes; el gobierno dice que dada la cobertura universal del NHS, “the U.K. has the potential to lead the world as a location for data-enabled health research.”. Esta iniciativa forma parte de las nuevas medidas de apertura de datos que en lo referente a salud se concreta en el acceso a datos procedentes de  conexión de registros de atención primaria y hospitales para favorecer la investigación sanitaria, publicación de datos de prescripción médica, salud ocupacional y bajas por enfermedad; otra medida es el acceso de los pacientes a sus datos sanitarios por medios digitales.

Como perspectiva de futuro en el ámbito de la Unión Europea, hay que destacar la Comunicación de la Comisión sobre “Open data. An engine for innovation, growth and transparent governance” en la que se pone como ejemplo el uso de datos para contribuir a la sostenibilidad de los sistemas sanitarios.

En nuestro ámbito, las iniciativas de creación de portales de apertura de datos públicos han estado hasta ahora dirigidas fundamentalmente a los datos estadísticos y cartográficos, pero es previsible que a corto plazo se abra un debate sobre la apertura de datos sanitarios. Los efectos sobre la investigación sanitaria y el control social sobre la gestión sanitaria pueden ser muy importantes.

Todo lo anterior pone de manifiesto la necesidad de disponer en España, como ya existe en los países de nuestro entorno, una Ley que establezca el derecho de acceso de los ciudadanos a los datos de la administración pública.